Aumentano le sanzioni per i dipendenti pubblici e per i medici in caso di falsificazione delle dichiarazioni di responsabilità.

In allegato, la circolare di Funzione Pubblica inviata alla registrazione della Corte dei Conti.

            UFFICIO PERSONALE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
            SERVIZIO TRATTAMENTO PERSONALE

            Alle Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs.165/01

            Alla Federazione nazionale ordine medici chirurghi e odontoiatri
            Piazza Cola di Rienzo 80/A
            00192    ROMA

            Alla Federazione italiana medici pediatri
            Via Miglietta 5
            73100    LECCE 

            OGGETTO: - art. 55 quinquies del d.lgs. n. 165 del 2001 (introdotto
            dal d.lgs. n. 150 del 2009) - assenze dal servizio dei pubblici
            dipendenti - responsabilità e sanzioni per i medici.

            1. Premessa.

            Come noto, con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, di
            attuazione della delega contenuta nella legge 4 marzo 2009, n. 15,
            sono state introdotte delle misure finalizzate a contrastare il
            fenomeno dell'assenteismo nelle pubbliche amministrazioni ed
            incrementare, anche per tal via, la produttività del settore
            pubblico. Tra queste misure, sul presupposto della rilevanza della
            collaborazione attiva di tutti i soggetti coinvolti, sono state
            disciplinate anche delle fattispecie speciali di responsabilità
            disciplinare e penale aventi come soggetto attivo della condotta il
            medico.

            Dopo l'entrata in vigore della riforma, sono pervenute al
            Dipartimento della funzione pubblica alcune segnalazioni e richieste
            di chiarimento circa la portata applicativa dell'art. 55 quinquies
            del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, introdotto dall'art.
            69 del d.lgs. n. 150 del 2009, soprattutto nella parte in cui viene
            disciplinata la responsabilità del medico in caso di illecito
            commesso in occasione del rilascio di certificati per la
            giustificazione dell'assenza dal servizio dei pubblici dipendenti.

            Considerata la novità e la rilevanza della questione, si ritiene
            opportuno fornire alcune indicazioni per l'applicazione delle
            disposizioni.  

            SP
            2. Il contesto di riferimento.

            L'art. 55 quinquies del d.lgs. n. 165 del 2001 (False attestazioni o
            certificazioni) in generale prevede che:

            "1. Fermo quanto previsto dal codice penale, il lavoratore
            dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la
            propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di
            rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero
            giustifica l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica
            falsa o falsamente attestante uno stato di malattia è punito con la
            reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro
            1.600. La medesima pena si applica al medico e a chiunque altro
            concorre nella commissione del delitto.

            2. Nei casi di cui al comma 1, il lavoratore, ferme la
            responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, è
            obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso
            corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia
            accertata la mancata prestazione, nonché il danno all'immagine
            subiti dall'amministrazione.

            3. La sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena
            per il delitto di cui al comma 1 comporta, per il medico, la
            sanzione disciplinare della radiazione dall'albo ed altresì, se
            dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se convenzionato
            con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta
            causa o la decadenza dalla convenzione. Le medesime sanzioni
            disciplinari si applicano se il medico, in relazione all'assenza dal
            servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici non
            direttamente constatati né oggettivamente documentati.".

            Il comma 1 introduce una fattispecie incriminatrice speciale, un
            reato proprio del pubblico dipendente, precisamente un delitto
            avente come soggetto attivo il pubblico dipendente. La condotta
            rilevante consiste alternativamente:

            a) nell'attestare falsamente la presenza in servizio, mediante
            l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o mediante
            altre modalità fraudolente;
            b) nel giustificare l'assenza dal servizio mediante una
            certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di
            malattia.

            La pena è costituita dalla reclusione da uno a cinque anni e dalla
            multa da euro 400 ad euro 1.600, ovvero dalla previsione della pena
            detentiva cumulativamente a quella pecuniaria. 

            Il fatto descritto nella norma corrisponde anche alla fattispecie di
            illecito disciplinare regolata nell'art. 55 quater del d.lgs. n. 165
            del 2001, anch'esso introdotto dall'art. 69 del d.lgs. n. 165 del
            2001. Il comma 1 del citato art. 55 quater prevede per queste
            ipotesi la sanzione disciplinare del licenziamento senza preavviso.

            Si rammenta in questa sede quanto già evidenziato nella Circolare n.
            7 del 2009 in ordine alle previsioni dell'art. 55 septies del citato
            decreto, relativo ai controlli sulle assenze. Il comma 6 di questo
            articolo stabilisce che il responsabile della struttura in cui il
            dipendente lavora e il dirigente eventualmente preposto
            all'amministrazione generale del personale, secondo le rispettive
            competenze, curano l'osservanza delle disposizioni relative alle
            assenze per malattia, al fine di "prevenire o contrastare,
            nell'interesse della funzionalità dell'ufficio, le condotte
            assenteistiche". Per il caso di inadempimento colposo rispetto a
            questo dovere di vigilanza la legge prevede la possibilità, nel
            rispetto del contraddittorio e sentito il Comitato dei garanti, di
            comminare una sanzione a carico del dirigente consistente nella
            decurtazione della retribuzione di risultato sino all'80% (art. 21
            del d.lgs. n. 165 del 2001 come modificato dal d.lgs. n. 150 del
            2009). A questa si possono aggiungere anche le sanzioni disciplinari
            previste per il mancato esercizio o la decadenza dall'azione
            disciplinare per omissioni del dirigente di cui all'art. 55 sexies
            comma 3 del citato decreto. Le sanzioni previste sono la sospensione
            dal servizio con privazione della retribuzione in proporzione alla
            gravità dell'infrazione non perseguita, fino ad un massimo di tre
            mesi in relazione alle infrazioni sanzionabili con il licenziamento
            e la mancata attribuzione della retribuzione di risultato per un
            importo pari a quello spettante per il doppio del periodo della
            durata della sospensione. Secondo la norma, nei confronti dei
            soggetti non aventi qualifica dirigenziale può essere irrogata la
            predetta sanzione della sospensione dal servizio con privazione
            della retribuzione, ove non diversamente stabilito dal contratto
            collettivo. 

            L'art. 55 quinquies comma 1 in esame al secondo periodo prevede poi
            che nell'ipotesi del concorso nel reato de quo, la medesima pena di
            applica al medico e a chiunque altro concorre nella commissione del
            delitto. Pertanto, la responsabilità penale è prevista non solo per
            il soggetto attivo specificamente destinatario della norma (il
            pubblico dipendente), ma si estende anche al medico e, in generale,
            a tutti coloro che concorrono nella commissione del reato.

            Il comma 2 dello stesso articolo disciplina la responsabilità
            amministrativa e civile del pubblico dipendente che commette i fatti
            regolati nel comma precedente. In base alla norma, questi è
            obbligato a tener indenne l'amministrazione dal danno derivante
            dalla corresponsione della retribuzione per i periodi per i quali
            sia accertata la mancata prestazione ed a risarcire anche il danno
            non patrimoniale, come quello all'immagine subito
            dall'amministrazione stessa.

            3. Le fattispecie di illecito che hanno come soggetto attivo il
            medico.   

            L'art. 55 quinquies in esame introduce delle fattispecie di illecito
            che hanno come soggetto attivo il medico:

            a) la fattispecie penale contemplata dal secondo periodo del comma
            1, che disciplina un'ipotesi di concorso nel reato proprio del
            pubblico dipendente;
            b) le fattispecie disciplinari previste nel comma 3, di cui una
            collegata alla commissione del delitto di cui al comma 1 e l'altra
            regolata in maniera autonoma.  

            3.1. La fattispecie penale prevista nel secondo periodo del comma 1
            dell'art. 55 quinquies.

            Come detto nel paragrafo precedente, il secondo periodo del comma 1
            prevede che nell'ipotesi del concorso nel reato disciplinato nel
            primo periodo, la medesima pena di applica al medico e a chiunque
            altro concorre nella commissione del delitto. Pertanto, la
            responsabilità penale è prevista non solo per il soggetto attivo
            specificamente destinatario della norma (il pubblico dipendente), ma
            si estende anche al medico e, in generale, a tutti coloro che
            concorrono nella commissione del reato.

            La figura del medico viene specificamente in rilievo nella
            valutazione delle fattispecie indicate nella lettera b) del
            precedente paragrafo 2. In base alla nuova norma, il medico è
            penalmente responsabile se concorre nel reato del dipendente
            pubblico di giustificare "l'assenza dal servizio mediante una
            certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di
            malattia". Naturalmente, rimane salva - ove ne dovessero ricorrere
            le condizioni - anche l'ipotesi del concorso nella fattispecie
            criminosa del pubblico dipendente disciplinata nella prima parte
            della norma, consistente nell'attestare "falsamente la propria
            presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di
            rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente.".

            Con riferimento all'elemento oggettivo del reato, si rammenta che
            secondo la giurisprudenza della Cassazione penale, "ai fini della
            configurabilità della fattispecie del concorso di persone nel reato
            (art. 110 c.p.), il contributo concorsuale assume rilevanza non solo
            quando abbia efficacia causale, ponendosi come condizione
            dell'evento lesivo, ma anche quando assuma la forma di un contributo
            agevolatore, e cioè quando il reato, senza la condotta di
            agevolazione, sarebbe ugualmente commesso ma con maggiori incertezze
            di riuscita o difficoltà.". (Cass., Sez. V, sent. n. 21082 del
            5-5-2004). In relazione all'elemento soggettivo del reato, la
            Suprema Corte afferma che "per integrare la responsabilità a titolo
            di concorso di persone nel reato (…) è sufficiente la certezza che
            un determinato evento delittuoso sarà posto in essere dai
            concorrenti, senza che occorra una piena conoscenza dei particolari
            esecutivi." (Cass., Sez. I, sent. n. 4503 del 16-4-1998).

            Si precisa che soggetto attivo del reato è il medico pubblico
            dipendente o professionista convenzionato con il S.S.N. o libero
            professionista.

            3.2. Le fattispecie di illecito disciplinare di cui al comma 3
            dell'art. 55 quinquies. 

            Il comma 3 disciplina delle ipotesi di responsabilità disciplinare
            del medico:

            "3. La sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena
            per il delitto di cui al comma 1 comporta, per il medico, la
            sanzione disciplinare della radiazione dall'albo ed altresì, se
            dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se convenzionato
            con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta
            causa o la decadenza dalla convenzione. Le medesime sanzioni
            disciplinari si applicano se il medico, in relazione all'assenza dal
            servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici non
            direttamente constatati né oggettivamente documentati.".

            Gli illeciti sanzionati sono riconducibili a due situazioni:

            a) il fatto corrisponde al concorso nel reato del pubblico
            dipendente descritto nel comma 1 ("attesta falsamente la propria
            presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di
            rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero
            giustifica l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica
            falsa o falsamente attestante uno stato di malattia");  
            b) il fatto si verifica quando "il medico, in relazione all'assenza
            dal servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici non
            direttamente constatati né oggettivamente documentati.".   

            In entrambi i casi, soggetti attivi della condotta sono i medici
            pubblici dipendenti o professionisti convenzionati con il S.S.N. o
            liberi professionisti.

            Per entrambe le situazioni sono previste le medesime sanzioni, che
            consistono nella radiazione dall'albo, nel licenziamento per giusta
            causa o nella decadenza dalla convenzione. La loro applicazione è
            naturalmente differenziata a seconda del soggetto attivo della
            condotta: la radiazione dall'albo può riguardare tutti i medici
            iscritti, a prescindere dalla circostanza che essi abbiano un
            rapporto di lavoro pubblico o convenzionato o siano liberi
            professionisti, la decadenza dalla convenzione può essere applicata
            solo nei confronti dei medici convenzionati, mentre la sanzione del
            licenziamento per giusta causa può essere irrogata nei confronti dei
            medici pubblici dipendenti.        

            Circa le ipotesi di cui alla lettera a), le sanzioni descritte sono
            previste per il caso di passaggio in giudicato della sentenza di
            condanna o di applicazione della pena, ai sensi degli artt. 444 ss.
            c.p.p., per il delitto di cui al comma 1 e sono applicabili a
            seguito dello svolgimento del relativo procedimento disciplinare
            secondo le regole ordinarie. Per quanto riguarda i procedimenti che
            si svolgono davanti alla pubblica amministrazione, secondo l'art.
            653 del c.p., comma 1 bis, "la sentenza penale irrevocabile di
            condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità
            disciplinare davanti alle pubbliche autorità quanto all'accertamento
            della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e
            all'affermazione che l'imputato lo ha commesso.", disposizione
            richiamata dal comma 4 dell'art. 55 ter del d.lgs. n. 165 del 2001,
            introdotto dal d.lgs. n. 150 del 2009. Si rammenta anche in questa
            sede la previsione di cui al comma 3 del citato art. 55 sexies circa
            la responsabilità del dirigente pubblico derivante dal mancato
            esercizio dell'azione disciplinare.   

            Per quanto riguarda specificamente l'ultimo periodo del comma 3
            (ipotesi sub b), la finalità della previsione, che può verificarsi
            anche in assenza di reato, è di evitare che siano rilasciati
            certificati o attestati di malattia senza aver valutato le
            condizioni del paziente nel corso di una visita e che siano
            formulate diagnosi e prognosi non coerenti con la buona pratica
            clinica. Quindi, l'applicazione della disposizione deve tener conto
            delle regole proprie della pratica medica, che consentono di
            formulare diagnosi e prognosi anche per presunzione sulla base di
            dati riscontrati o semplicemente acquisiti durante la visita.
            Nell'applicazione della norma, pertanto, è rilevante la circostanza
            che i dati clinici siano stati o meno desunti da visita. In
            sostanza, in base a questa norma, la responsabilità del medico, con
            l'applicabilità delle sanzioni indicate, ricorrerà quando lo stesso
            rilascia attestati o certificati attestanti dati clinici non desunti
            da visita in coerenza con la buona pratica medica. Per gli aspetti
            penali, rimane comunque ferma la disciplina generale di cui agli
            artt. 476 ss. del c.p. sulla falsità in atti.

            Naturalmente, per quanto concerne la disciplina sostanziale relativa
            ad infrazioni e sanzioni, in virtù del principio generale di
            legalità, le nuove fattispecie disciplinari e penali, con le
            correlate sanzioni e pene, non potranno trovare applicazione a fatti
            che si sono verificati prima dell'entrata in vigore della legge in
            quanto più sfavorevoli all'incolpato. Quindi, anche nell'ipotesi in
            cui l'amministrazione abbia notizia dopo l'entrata in vigore del
            decreto legislativo (15 novembre 2009) di fatti commessi prima di
            tale momento, per gli aspetti sostanziali dovrà comunque far
            riferimento alla normativa contrattuale e legislativa previgente in
            quanto più favorevole.

            Si rammenta infine che con la Circolare n. 1/2010 DFP/DDI sono già
            state illustrate le novità introdotte dalla riforma sulla
            trasmissione dei certificati per via telematica e sulle fattispecie
            di illecito disciplinare previste nel comma 4 dell'art. 55 septies
            del d.lgs. n. 165 del 2001.

            IL MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
            E L'INNOVAZIONE
            Renato Brunetta